Si un representante de las oligarquías más rancias del país gana las elecciones, ¿por qué la sociedad piensa que, una vez en el gobierno, va a proteger los intereses de los más humildes? Se trata, a no dudarlo, de una cuestión de hegemonía y consenso ideológico que impide ver la contextura de clase de la dominación política.
En Ecuador, por varias circunstancias, fue electo presidente del país Daniel Noboa ante la coyuntura de muerte cruzada decretada por el expresidente Guillermo Lasso a mediados del año 2023. Sin embargo, Daniel Noboa es representante directo de uno de los grupos económicos más importantes del país, el grupo Exportadora Bananera Noboa. Es un grupo económico especializado en el agronegocio y la agroexportación y que se ha caracterizado por sus continuos intentos de capturar el Estado y que, además, ha sido denunciado varias veces por ser el principal deudor tributario del país y por sobreexplotación a sus trabajadores. Pero eso no fue óbice para que Daniel Noboa, hijo del jefe del grupo económico y que fue varias veces candidato a la presidencia del país, Álvaro Noboa, gane las elecciones en el año 2023.
A la semana de haber ganado las elecciones y sin que tenga aún totalmente listo su equipo económico, el Presidente Noboa envió un proyecto de ley económico urgente al legislativo denominado: “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, y entregado a la Asamblea Nacional del Ecuador el 27 de noviembre de 2023.
El contexto en el cual envía este proyecto de ley económico urgente es, supuestamente, dramático, al menos según las expresiones del propio Presidente Noboa y parte de su equipo económico, por la presunta falta de liquidez en las cuentas públicas que, incluso, ponían en riesgo el pago de sueldos y salarios del sector público. No obstante, el proyecto de ley presentado a la Asamblea Nacional nada tiene que ver con las necesidades fiscales del país sino más bien con aquellas concretas y específicas de los grupos de poder económico a los cuales Noboa pertenece.
Se puede advertir, además, que hay un hilo conductor entre la propuesta presentada por Guillermo Lasso en el primer trimestre de 2022, denominada: «Ley Orgánica para la Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del Mercado de Valores y Transformación Digital”, y que la Asamblea Nacional negaría con dos terceras partes de los votos, con aquella presentada por Daniel Noboa apenas a una semana de posesionado del cargo en noviembre de 2023.
Ambas propuestas de ley subrayan en la necesidad de impulsar la desregulación, la liberalización y la privatización. Ambas corresponden a una visión de un neoliberalismo radical que entra en contradicción directa con el texto constitucional aprobado por el Ecuador en 2008. Ambas están relacionadas con intereses concretos de grupos de poder, corporaciones y monopolios. Ambas, además, están totalmente alineadas con el programa económico que el FMI ha diseñado para el país desde el año 2019. La propuesta de Lasso fracasó pero aquella de Noboa es plausible de aprobarse.
Este proyecto de ley económica urgente presentado por el Presidente Daniel Noboa puede ser sintetizado en tres ejes básicos:
(i) Desregulación tributaria a través de un conjunto de reformas fiscales para una nueva remisión tributaria en intereses, multas y recargos de los deudores tributarios, conjuntamente con el diseño de todo un esquema de exoneración de impuesto a la renta y devolución del impuesto al valor agregado para varias actividades económicas relacionadas con los grupos económicos;
(ii) Liberalización de la economía por medio de una serie de reformas legales para crear un régimen especial de exoneración absoluta de pagos de impuestos directos, en especial el impuesto a la renta y de responsabilidades, incluso laborales, a través de la generalización y extensión abusiva del sistema de zonas francas hacia todas las actividades económicas en todo el territorio nacional; y,
(iii) Privatización intensiva y extensiva tanto de la infraestructura del Estado cuanto de los servicios públicos, a través de un mecanismo denominado Asociaciones Público Privadas (APP), en virtud del cual el Estado se convierte en Entidad Delegante (o de Gestión Delegante), mientras que el sector privado se transforma en Gestión Delegada o Gestor Privado, y toda la infraestructura pública y todos los servicios públicos entran en la lógica de lo que el proyecto de ley denomina Valor por Dinero y se transforman en Proyectos de Inversión Pública a ser llevados adelante por la empresa privada quien tiene capacidad discrecional de definir las tarifas y condiciones de acceso.
El flamante gobierno de Daniel Noboa, así, toma el relevo de su antecesor Guillermo Lasso y lleva adelante aquellas reformas legales que son claves para las empresas que forman parte de su área inmediata de interés pero en un contexto político aparentemente diferente porque Noboa concitaría más consensos que Lasso. Como puede apreciarse, en Ecuador se aplicó la lógica del Gatopardo: se movió todo para que nada cambie.
No obstante, esta coyuntura se convierte en un marco adecuado para realizar una lectura, aunque breve, desde la economía política de las formas que asume la acumulación de capital a través de los intereses de los grupos económicos del país y la manera por la cual ellos inciden en las políticas públicas y en la política económica. Un análisis de las reformas económicas propuestas por el gobierno de Noboa, desde las dinámicas de acumulación de los grupos económicos, puede servir de marco heurístico para comprender esos procesos de captura del Estado que realizan los grupos económicos, porque son reformas que están hechas en función de esos procesos de acumulación de capital.
Acumulación de capital y captura del Estado
Es necesario indicar que en el Ecuador el patrón de acumulación de capital se alteró de manera importante a partir de la dolarización de la economía a principios del año 2000. Antes de la dolarización de la economía, los procesos de acumulación de capital más importantes tenían en la agroexportación y en la exportación de petróleo sus ejes más importantes. Fueron estos dos polos los que definían y establecían las condiciones y posibilidades de los procesos de acumulación de capital en el país y sobre ellos se definía la política económica.
Los grupos económicos dedicados a la agroexportación se convertían en el fiel de la balanza del poder. En esos años, esos grupos económicos se dedicaron a ampliar el margen de ganancia a través de la devaluación de la moneda con el apoyo entusiasta del FMI y del Banco Mundial. De esa forma, cada vez que la moneda se devaluaba, ellos incrementaban sus rentas y trasladaban hacia los trabajadores las consecuencias del proceso de renta monetaria asociado a la devaluación y el ajuste.
Pero ese proceso tuvo un final abrupto en la crisis del año 1999-2000 y cambió radicalmente con la dolarización de la economía. En efecto, la dolarización impuso nuevas dinámicas sobre un mismo patrón de acumulación de capital rentista y corrupto, pero que desplazó a los agroexportadores del centro de gravedad de la acumulación capitalista en el país.
Emerge un nuevo patrón de acumulación desde la dolarización en donde los ejes centrales ahora son:
(i) el control monetario de la dolarización, es decir, la definición de quién maneja la liquidez del país. En Ecuador esa discusión se zanjó casi inmediatamente a la promulgación de la dolarización cuando el Estado y el Banco Central fueron puestos de lado y convertidos en mecanismos auxiliares de la dolarización. Son los bancos privados quienes tienen el control de la liquidez monetaria del país. Así, los banqueros y los especuladores financieros desplazaron a los agroexportadores de las palancas del poder y, de hecho, controlan la política monetaria a su arbitrio;
(ii) la dolarización supuso un cambio en el sistema de precios relativos de toda la economía. Quienes asumieron el manejo de los precios en la dolarización fueron las empresas dedicadas a la importación, distribución y comercialización en el mercado interno. La dolarización se convirtió en la oportunidad para que los importadores y comerciantes impongan y controlen los precios relativos de toda la economía y extraigan rentas a partir de los precios en dólares;
(iii) un tercer eje importante de la acumulación de capital está conformado por las transnacionales de petróleo, de minería y de telefonía móvil que pudieron ampliarse y consolidarse gracias a la desregulación de sus respectivos sectores por parte de los diferentes gobiernos, incluido aquel de la Revolución Ciudadana;
(iv) un cuarto eje de la acumulación de capital está relacionada con el mercado interno, la producción, los servicios, el transporte, el turismo, el aseguramiento privado en salud, entre otros;
(v) un quinto eje de la acumulación tiene que ver con los agroexportadores, el agronegocio y sus estrategias de diversificación hacia áreas como el sector inmobiliario, el sector del aseguramiento en salud, energías renovables, entre otros.
(vi) Otros sectores dedicados a los medios de comunicación, universidades, editoriales, etc.
No significa que los agroexportadores y agronegocios hayan perdido poder económico. De hecho, se han incorporado más capitales a estos sectores y se han abierto más polos de agroexportación como aquellos de las flores y del camarón, pero ya no son el centro de gravedad de la acumulación capitalista como lo fueron antes de la dolarización.
Son grupos económicos con enorme poder económico al que utilizan para diversificarse en un proceso intensivo de concentración de capital. Aunque el centro de su interés y de donde proviene la mayor parte de sus rentas sean actividades específicas, la mayoría de grupos económicos diversifican sus inversiones en el área inmobiliaria, energética, farmacéutica, distribución al por menor, medios de comunicación, entre otros.
Ahora bien, sobre estas dinámicas de la acumulación de capital y de desarrollo capitalista es necesario dar cuenta de un vector importante: el Estado. En los primeros años de la dolarización el Estado transfirió capacidades regulatorias hacia los grupos económicos y financieros más importantes; por ello, fueron los bancos privados, por ejemplo, quienes asumieron el control de la liquidez de la economía y los importadores el manejo directo del sistema de precios internos.
Sin embargo, el país vive un ciclo diferente durante el periodo 2007-2017. En este ciclo el Estado retoma sus capacidades regulatorias y, sobre todo, sus capacidades de inversión pública. El Estado llegó a desplazar a la inversión privada y se convirtió en el actor más importante de la economía. Su capacidad de regulación y, por tanto, de imponer reglas de juego sobre la acumulación de capital, se transformó en un objeto de disputas intensas; por ejemplo, la banca privada nunca dejó que la definición de las tasas de interés sea realizada desde el Estado ni tampoco permitió que funcione el dinero electrónico desde el Banco Central del Ecuador, porque no quería resignar su control sobre la liquidez monetaria.
Para los grupos económicos esa capacidad de regulación del Estado y esa enorme infraestructura pública creada en ese periodo así como la diversidad de servicios públicos que el Estado está obligado a proporcionar en virtud de sus marcos constitucionales y legales, se convierten en objeto de codicia para integrarlos y asumirlos como parte de sus futuros modelos de negocios. Así, el giro al neoliberalismo que se produce en el año 2019 en el gobierno de Lenin Moreno es también la señal de partida para la disputa, entre los grupos económicos, por la captura del Estado y por la posibilidad de privatizar, bajo diferentes modalidades, la infraestructura pública y los servicios públicos.
Los grupos económicos advierten que sus giros de negocios tienen límites y que sus tasas de rentabilidad, en tanto grupos económicos, empiezan a llegar a esos límites. En una economía primaria y agroexportadora, las posibilidades de diversificación capitalista en un modelo rentista son escasas. De ahí que desde el año 2019 intenten la privatización de lo público. Para lograrlo tuvieron que alterar las leyes y crear las condiciones de posibilidad que permitan hacerlo.
Así, Guillermo Lasso y Daniel Noboa expresan la racionalidad de la acumulación capitalista de los grandes grupos de poder económico que ahora buscan la desregulación, la liberalización y la privatización. Guillermo Lasso intentó desregular, liberalizar y privatizar en varias oportunidades pero no tuvo la fuerza política para hacerlo. Muchos grupos económicos consideraron que si se daba a Lasso la posibilidad de hacerlo eso inclinaría la balanza del poder hacia los bancos y el capital financiero en detrimento de otros grupos económicos y, por ello entre otras razones, se hicieron a un lado y no generaron el consenso necesario para aprobar las reformas legales que Guillermo Lasso propuso.
Pero el escenario cambia con la presencia de Daniel Noboa en la presidencia de la República porque es el retorno de los agroexportadores y del agronegocio que, aparentemente, tienen más capital político y suscitan más consensos entre las elites que el capital financiero y bancario. Mal o bien los agroexportadores están en el sector real de la economía y, desde ahí, tienen un conocimiento de primera mano para ampliar las fronteras de la concentración de capital en el país.
Es este entramado de disputas políticas, tensiones y confrontaciones entre grupos económicos y estrategias de convergencia hacia posiciones comunes que caracterizan la transición política en el Ecuador lo que permiten explicar, en parte, la lógica y la intención subyacente a las reformas legales intentadas por Guillermo Lasso en su momento, y retomadas por el nuevo presidente Daniel Noboa, posteriormente.
Las reformas tributarias: hacia la desregulación y desmantelamiento del Estado
El proyecto de ley económico urgente de Daniel Noboa denominado: “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, y entregado a la semana de haber asumido la presidencia del país, propone, de entrada, un nuevo diseño para el régimen tributario interno en virtud de un amplio abanico de exoneraciones fiscales con dedicatoria a aquellas empresas y modelos de negocios centrados básicamente en dos grupos económicos: el grupo económico Exportadora Bananera Noboa, y el grupo económico Corporación Nobis. Ambos grupos económicos pertenecen a la familia Noboa Pontón de la cual proviene, de forma directa, el Presidente Daniel Noboa.
La reforma más importante, en esta primera parte de la reforma, es una nueva remisión tributaria a empresas deudoras con el Estado. En efecto, en el proyecto de ley económico urgente del Presidente Noboa, consta la siguiente disposición:
Disposición Transitoria Primera.- Se dispone la remisión de intereses, multas y recargos de las obligaciones tributarias o fiscales internas cuya administración y/o recaudación le corresponde únicamente al Servicio de Rentas Internas, conforme los porcentajes, plazos y condiciones establecidos en el reglamento y las resoluciones que para el efecto emita el Servicio de Rentas Internas.
Las obligaciones tributarias o fiscales cuyo hecho generador se verifique con posterioridad a la vigencia de la presente ley no estarán sujetas a esta remisión.
Ahora bien, durante el gobierno de Lenin Moreno (2017-2021) y como parte de su giro ideológico hacia la derecha, se aprobó el 21 de agosto de 2018 la Ley para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, en donde se estableció una remisión del 100% de los intereses, multas y recargos derivados del saldo de obligaciones tributarias con el Servicio de Rentas Internas (SRI) de un conjunto de empresas morosas con el Estado. Sin embargo, en esta misma ley se aprobó la siguiente Disposición General que trataba de evitar nuevas remisiones tributarias en un futuro inmediato:
SEPTIMA.- Las personas naturales y sociedades, definidas en los términos del artículo 98 de la Ley de Régimen Tributario Interno, que se acojan en cualquiera de los casos de remisión de intereses, multas y recargos establecidos en la presente Ley, no podrán beneficiarse sobre el mismo concepto, a procesos de remisión que se dispongan en el futuro, por un período de al menos diez (10) años (énfasis añadido).
Esta prohibición de una nueva remisión en diez años se debe al costo fiscal que genera, los riesgos morales que incita y los reclamos sociales que levanta. En efecto, luego de la pandemia del Covid-19, muchos pequeños agricultores solicitaron al Estado un alivio financiero en sus deudas. El Estado fue enfático en negarles toda posibilidad de hacerlo al indicarles que no habían recursos y que la remisión de deudas realizada por Lenin Moreno fue un acto excepcional por razones de liquidez fiscal. No obstante, cinco años después, Noboa propone una nueva remisión tributaria que beneficia de manera directa a su grupo económico sin mayores argumentos que la legitimen.
